为了进一步规范国有土地上房屋征收与补偿活动，国务院于2011年1月21日公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例），同时废止了于2001年6月13日公布的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称拆迁条例）。关于房屋征收拆迁类补偿协议纠纷的立案受理问题，因新旧条例并未明确规定补偿协议的性质，也未明确不履行补偿协议产生纠纷究竟属于民事诉讼还是行政诉讼，法学理论和司法实践中对于该类纠纷法院应以民事案件受理还是行政案件受理存在不同认识。本文根据行政诉讼法司法解释及最高院法官相关司法观点，针对上述问题进行探讨，不足之处，请批评指正。

一、关于房屋征收拆迁类补偿协议的性质

在征补条例实施以前，按照拆迁条例签订的补偿协议为拆迁补偿安置协议，征补条例实施以后，征收人与被征收人签订的为房屋征收补偿协议，上述两种补偿协议在以下几个方面存在不同：

第一，签订主体方面。拆迁条例规定的拆迁人是取得房屋拆迁许可证的单位，并不是行政机关，无相应的法定职责。拆迁补偿安置协议的双方是平等的民事主体。而征补条例规定，市、县级人民政府负责房屋征收与补偿工作，政府确定的房屋征收部门负责组织实施。房屋征收补偿协议的一方必须是行政机关，双方不是平等的民事主体，而是存在一定的管理与被管理的关系。

第二，合同目的方面。拆迁补偿安置协议双方签订合同的目的并不是因行政管理职责的需要，往往是因商业开发而非限于公共利益所需。房屋征收补偿协议的目的是为了履行行政管理职责，实现行政管理目标，即必须基于公共利益所需。

第三，合同内容方面。拆迁补偿安置协议系双方在民法上权利义务的约定，适用于民事法律规则。房屋征收补偿协议的内容是双方关于行政法上权利义务的约定，优先适用行政法律规范，可以适用与行政法基本原则不相抵触的民事法律规范。

第四，房屋征收补偿协议在履行的过程中，行政机关享有行政优益权，即为了公共利益的需要，行政机关享有对协议履行的监督权、指挥权、单方变更和解除权。（参见郭修江：《行政协议案件审理规则-对〈行政诉讼法〉及其适用解释关于行政协议案件规定的理解》，载于《法律适用》2016年第12期。）

综上，拆迁补偿安置协议的性质为民事合同，房屋征收补偿协议的性质为行政合同。（修改行政诉讼法的过程中，行政合同一词十分敏感。为避免因为语词问题引发立法中的过多争议，最终立法回避了“行政合同”这一概念，采用“行政协议”的表述。参见江必新主编：《〈中华人民共和国行政诉讼法〉及司法解释条文理解与适用》，人民法院出版社2015年版，第97页。）《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条对行政协议的定义为：行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。

二、房屋征收拆迁类补偿协议的立案受理

第一，房屋征收补偿协议纠纷的立案受理问题。征补条例自2011年1月21日施行以后，征收人与被征收人达成的房屋征收补偿协议均属于行政协议，修改后的行政诉讼法（2015年5月1日起施行）第十二条第一款第（十一）项明确规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议提起的诉讼。故该类争议应通过行政诉讼解决。

第二，拆迁补偿安置协议纠纷的立案受理问题。征补条例第三十五条规定：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”此时的拆迁补偿安置协议的性质为民事合同，该类诉讼应依以下情况处理：

1.当事人之间达成拆迁补偿安置协议的情况。最高人民法院曾发布两个批复，内容基本相同，都是现行有效的。《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》（法复﹝1996﹞１２号）第二条规定：“双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”《最高人民法院关于当事人之间达成了拆迁补偿安置协议仅就协议内容发生争议的，人民法院应予受理问题的复函》（﹝2007﹞民立他字第54号）规定;“当事人达成拆迁补偿安置协议仅就协议内容发生争议向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”究竟该如何适用，在（2016）最高法行申1992号再审申请人李宽诉被申请人辽宁省沈阳市浑南区人民政府房屋拆迁协议一案中，最高院认为，应适用作出行政行为当时有效的相关法律法规及司法解释。